投资、研发、生产美国化！一文读懂“光模块禁令”政策脉络

8月份, 在FCC举行的公开委员会记者会上, News的记者Diego Areas向FCC主席Carr发问, 近期FCC将外国制造的无人机、先进机器人等产品纳入了List, 此举措虽获得不少对华鹰派人士支持, 然而美国相关供应链当前高度依赖中国, 那么这类限制会不会反过来对美国企业造成冲击? 与此同时, 他还进一步追问, FCC下一步是不是正在思量要把“数据中心组件”纳入List?

现有无人机以及机器人等多种产品, 并不会当下就径直被禁止销售, 企业依旧能够持续生产早已有之的型号, 消费者同样能够持续去购买。与此同时, FCC会依据具体的情形来设置例外, 以此避免供应链陡然中断。Carr还进一步列举例子表明, 这种循序渐进的做法已然开始促使企业调整投资, 比如说相关政策颁布之后, 美国无人机以及相关产业已然获取了大约50亿美元的投资, 一些原本依赖海外的零部件也开始朝着美国本土去生产。

这充分证实了, 我于“聊聊FCC的光模块禁令”这儿, 以及“FCC最新的征求意见, 解答了‘光模块’禁令的哪些问题? ”之中, 所作出的那两个主要判断。

一个是, 这个禁令的本质是借助国家安全推行的产业政策, FCC最终的目的是凭借此, 促使企业预先把投资、研发以及生产转移至美国本土。

另外呢, 美国政府选用的是FCC的List , 而非ICTS规则等别的工具, 原因在于, 美国政府期望在慢慢于美国市场剔除中光模块期间, 最大限度避免给美国数据中心供应链造成强烈的干扰。

关于记者最为关切的“数据中心组件”, 其是否会成为接下来的目标, Carr并未给予正面的确认, 也没有进行否认。第一: 由其申言, 哪些需因国家安全之缘由而被列入清单的产品, 首先是行政部门架构下之国家安全机关来定下决策, 其后联邦通信委员会主要将从事其执行之责, 所以关于下一步是否会涉及数据中心组件这一应先向相关的国家安全机构展开询问之举那情形。第二: 由其表明, 哪些依靠国家安全缘故需加入清单的产品, 第一回是行政部门设立的国家安全机构进行决定, 接着联邦通信这一委员会主要是负责去执行它, 因而接下来是否会涉及数据中心组件这一要向恰当合适的国家安全机构去有所询问的情景。

此后紧跟追问, 鉴于外界广泛觉得这些举措大多是针对中国的, 那为何Carr始终强调“并非针对特定国家”呢。Carr作出解释称, 这么做是由于FCC所收到的国家安全认定在法律层面针对的是所有外国生产的相关设备, 所以他的那种表述仅仅是精准呈现现行政策的适用范畴罢了。

在这里, Carr明显是十分小心谨慎的, 他并不想直接去承认其行为就是冲着中国而去的, 这同时也是因为他害怕会对自己老板9月份的重大政治议程造成影响。但是, 就如同我在前面的分析里面所评论的那样, 那种在法律形式方面呈现出的国别中立状态, 根本无法将针对中国的阳谋给掩盖住。

对于FCC本次潜藏的“光模块禁令”究竟会不会切实落地, 现在市场之中存在一种相对比较乐观的看法, 美国AI数据中心对中国光模块依赖程度颇高, 要是真的将中国供应商加以禁止, 美国自身的AI基建也会遭受影响, 故而FCC此次更多是在进行吓唬, 为美国政府增添一个谈判的筹码, 从短期层面来看, 这一判断具备一定道理, 然而从长期角度去分析, 我认为不应过度乐观, 应当从产业政策这一视角去审视这个禁令。

既然美国已将 AI 竞争提升至国家安全层面, 那就不大可能长久接纳 AI 数据中心关键零部件高度依赖中国。不然今日美国忧虑中国在先进芯片上被卡, 明日同样会忧心自身被中国用光模块“卡脖子”。况且美国存在本土企业, 光模块技术门槛不像先进制程芯片那般难攻克。实际问题主要在于产能与成本, 故而美国短期内很难彻底切断中国供应, 不过长期逐步降低依赖, 我觉得是大方向。

另外还有一个不能被忽略而需要纳入考量范围之内的情况是, 对中国光模块加以限制之举, 它和特朗普促使先进制造业回归美国的政策导向是处于高度契合一致的状态的。所以就算一开始FCC给相关企业留出了过渡的空间, 但其长期呈现的导却明确无比表示: 若企业想要继续步入美国市场, 那就必须得将更多光模块核心的那些研发、设计以及制造环节放置到美国去。如此这般去做必然会致使付出的成本有所增加, 同时也会遭遇一些企业的抵制反抗, 然而这恰恰就是当下现任政府期望去推动的政策方向。Carr实际上已然在回答记者提问的过程当中, 把话给表述得清晰明了了。

就美国云厂商而言, 他们理应相当清晰地接收到了这样一个信号, 即要着手准备减少对中国供应商的依赖, 进而切换供应链。对于中国以及其他外国供应商来讲, 倘若还打算开拓美国市场, 那么要么尽快降低供应链里的中国成分, 要么将更多产能直接迁移至美国。对他们来说, 信号也是极为直接的, 那便是赶快加紧扩产吧, 往后都会采购你们的产品。

回顾FCC的过往历程, 能够察觉到该机构的职能正出现颇为有趣的过渡与转变。最初之际, 这个部门仅仅是一个针对通信行业的监管组织, 其传统的关键权力所在, 乃是对频谱、广播、电信以及通信设备予以管理, 以此来保障通信服务具备竞争、安全以及可靠的特质。一直延续至2010年度, 参议员Jon Kyl等自两党分别而来的议员以及众议员Anna Eshoo各自向FCC主席发出信件, 表达了他们内心的担忧, 担心华为、中兴参与到美国电信网络的建设进程当中, 有可能致使交换机、路由器或者嵌入式软件被运用到中断、截取或者篡改通信的行为里。众议院信息情报委员会的主席Mike, 以及民主党那边的首席成员Dutch, 自2011年起就对华为、中兴展开调查, 在2012年的时候发布了两党报告, 这份报告当中明确提出建议, 借助FCC促使政府还有承包商去排除华为、中兴的设备和零部件。

之后, 国会持续给 FCC 扩充权力, 先是通过了《2019 财年国防授权法》第 889 条, 也就是跨政府采购禁令, 接着通过了《安全可信通信网络法》, 该法创设了 List 并交由 FCC 维护, 随后又通过了《安全设备法》, 此法案给予 FCC 权力能够停止批准新的设备授权, 使得 FCC 一步接着一步变为一个能够实施所有涉及通信安全的产业政策的机构。特朗普任命Carr担任FCC主席后, 于2025年成立了FCC国家安全委员会, 明确给出三个目标, 即降低对外国对手的供应链依赖, 防范网络和间谍风险, 确保美国在AI、机器人、量子等技术竞争中取得胜利, 这实际上再次将FCC转变为一个国家安全机构。

那FCC针对光模块问题所显露出的关注, 其实是美国智库等政策界力量起到推波助澜作用后才有的结果。在2026年1月的时候, 民主防卫基金会FDD的高级研究员Emily de La Bruyère于众议院听证里, 特意点名了中际旭创、光迅科技、华为海思以及新易盛, 提出光模块不但能传输数据, 而且还有可能变成攻击或者中断基础设施的入口, 并且还把它跟交通、通信以及计算基础设施联系到了一块。

Luke Hogg, 一名身为美国创新基金会高级研究员的人, 在 2026 年 5 月的时候, 发出了一篇名为《中国隐藏的杠杆》的内容, 其中专门且详详细细地讨论了美国对于中国光模块的依赖这一问题。他也明确指出, 光模块可不是那种完全处于被动状态的光电器件, 其内部涵盖了 DSP、MCU以及固件, 这种光模块能够被看作是一台“小型计算机”, 它还能够借助固件使得链路出现失效情况、降低速度或者产生错误。同时, 他还承认, 美国供应商具备技术能力, 然而当前产能以及规模不够, 所以美国不应该马上全面禁止销售, 而是应当首先覆盖联邦数据中心、政府资金支持的项目以及云服务, 设置豁免以及过渡期, 最晚到2030年达成替换。

2026年4月7日, 保守派智库哈德逊研究所举办了一场专题活动, 其名为“US : and Risk” , FCC国家安全委员会主任Adam Chan出席了, FCC工程技术部门负责人出席了, 公共安全部门负责人出席了, 执法部门负责人出席了, 国际事务部门负责人亦然全部出席了。在那个时候, 主持人、哈德逊研究所高级研究员David Feith已在会上向Adam Chan提出了关于数据中心光模块的问题。

David Feith指明, 数据中心大量运用电源逆变器、光收发器、服务器等硬件, 这些设备也兴许遭遇源于“不可信外国来源”的供应链风险以及远程访问风险。所以他追询, 跟随路由器、逆变器等产品之后, 数据中心以及其关键组件有无可能变成美国政府接下来重点审查的范畴。

Adam Chan未对政府是否正思索将具体的数据中心设备归入某一限制清单作出回应, 而清晰表明数据中心供应链安全是相关方面正予以研究以及关注的问题, 且已收到大量相应意见, 受关注的一个关键缘由是数据中心与提供有线及无线服务的传统核心电信网络存在高度关联, 所以有关部门一直留意数据中心及其供应商可能引发的安全风险, 亦欢迎公众给出意见。

David Feith曾在特朗普政府第二任期时, 担任国家安全委员会里负责技术以及国家安全的高级主任一职, 然而去年4月, 由于右翼活动人士Laura指控他对特朗普欠缺忠诚, 所以他很快就被清理出了政府。身为一个曾于这个直接关联岗位之上担任要职之人, 他的消息极为灵通, 故而我的推测乃是他知晓（或者起码听说）。知晓FCC早在4月份便已在推进将光模块纳入List的工作, 所以想要借此契机把Adam Chan的话套出来, 最好是他能够确认或者明确否认此事的。

可是, Adam Chan听闻此问题后, 明显表现出了些许紧张, 先是明确表示, 我无法透露FCC正考虑将哪些数据中心设备纳入清单。然而, 他随后所说的话语, 事实上是间接地承认了FCC正在考量数据中心里某些模块的安全风险问题。

7月22日推行的FCC 26 - 50组件规则, 该规则正式援用了David Feith以及那场活动另外一位主持人送交FCC的正式看法, 接纳了两个人所提交的关于“数据中心里的逻辑承载组件风险格外显著”这一基本判定。美国外交关系委员会（CFR）中国与新兴技术高级研究员、前白宫国安会官员Chris递送给FCC的意见非常详尽, 直接提议不准许授权包含中国产光模块的装置。FCC26 - 50组件规则, 引用了他的意见, 接受了这样的论证, 即风险可能在设计环节植入, 风险也可能在制造链条的任何其他环节植入, 且风险的植入不取决于谁完成最终组装, 并非取决于谁完成最终组装。

保卫民主基金会, 也就是FDD, 在这样一个议题里可是立场最为激进的智库。其有那么些研究员, 还有Emily de La Bruyère, 给中际旭创、光模块以及激光雷达等供应商扯了个“隐藏的华为”的称呼。他们觉得中国企业先是凭借成本、规模以及产业政策去占据供应链, 接着利用固件、远程更新以及市场集中度打造潜藏的“关停能力”, 一旦出现台海那方面的冲突, 美国关键基础设施就有可能受到影响了。为此缘由, 这两人确切建议把中际旭创之类企业归入国防部的1260H清单, 并且进一步增添政府采购、资本市场以及供应链限制。FDD的另外两名研究员Jack与Annie还向FCC呈交正式意见, 表示禁止任何含有这类企业零部件的设备获取授权。FCC最终并未全然接纳这个最大化方案, 而是把限制缩减至“逻辑承载硬件组件”, 暂时未涵盖所有普通零件、软件以及固件。

参与这个政策出台且发挥作用的美国专家里, Feith明确建议将“光收发器”列为“逻辑承载硬件组件”, 主张含有List企业所产此类组件的整机不应获得FCC授权。同时, “和”也有同样主张, 然而, FCC最终采取了较窄版, 增加重要限定: 并非设备用了List企业生产的“逻辑承载硬件组件”, 整台设备就自动无法获FCC授权。FCC需要再进行进一步的判断, 若这台整机本身是由这家List企业所生产的, 那它是否也是属于List禁止授权的产品范围之内呢。只有当答案是“是”的时候, 第三方使用该企业组件生产出来的整机才就会被连带禁止授权。

比如说, 假定A公司被列入List, 受限的是其生产的“电信设备”, 并且A公司还生产光模块, 这会儿有一家美国B公司生产服务器, 该服务器中使用了A公司的光模块, 依据FCC最终规则, 不能由于服务器里出现了A公司的光模块, 便直接认定整台服务器无法获得FCC授权, 还要接着问一句: 要是这台服务器是A公司自己打造的, 它是不是属于List对A公司的限制范畴? 要是被限制的A公司所涉的只是特定的电信设备, 而且服务器并不在受限的这特定电信设备范围之内, 那么B公司的服务器就不会只因使用了A公司的光模块, 便自动地失去FCC授权了。

这个限定相当重要, 原因在于它防止了一颗零部件对整机造成污染。要是依照更宽泛的方案, 只要芯片照、此贴, 光模块等某个关键组件源自List企业, 便有可能致使另一家公司所生产的整台服务器、交换机、汽车乃至机器人都无法取得FCC授权, 如此一来, 受影响的范围就过大了。对于中国光模块企业而言, 这一点格外关键。

当整理了FCC以及“光模块禁令”的政策发展脉络之后, 能够发现这件事情绝对不是毫无根据就发生的, 而且更不是政府内部再次出现的那种毫无缘由的差错, 实际上这是一次在长时间谋划并且手段极为隐蔽的针对中国的科技方面的限制行为了。

但这个禁令在美国内部恐怕也会遇到阻力。

于8月公开会的问答期间, FCC委员Anna Gomez针对FCC当下这般的处理方式发出了质疑，记者进行询问道, FCC近期连续针对外国制造的路由器采取List措施, 针对外国制造的无人机采取List措施, 针对外国制造的机器人采取List措施, 针对外国制造的电源逆变器采取List措施, 如今另外又传出可能进一步涉及“数据中心组件”。尽管主席Carr着重说出, 这些举措已然促使美国无人机行业增添了大约50亿美元的投资, 然而其宣称, 他也听闻诸多企业发起抱怨称, FCC做出这些决策的进程欠缺足够公开的信息以及文件, 企业甚至都不明白哪些产品会遭受限制、自身到底应当怎样做到符合规定。

Gomez称, 她赞同美国应对外国对手引发的安全风险、去维护国家安全, 然而, 她从许多美国企业以及行业负责人那边听闻的反馈是, FCC正运用一种相对随意且混乱的方式, 对List制度作出极为重大的改变。她觉得, 要是FCC不期望这套制度最终沦为偏袒某些企业的工具那, 就务必要提升透明度, 清晰告知市场到底针对哪些公司, 企业该如何去遵守规定。要是不存在透明的规则, 没有明确的目标, 也没有清晰的合规指引, 那么List就有可能从国家安全工具转变为事实上的产业政策工具。

美国本土的云厂商, 以及AI基础设施企业，还有部分上游芯片、光器件公司, 应该也会因这个禁令而较为紧张。其中是中际旭创、新易盛等中国光模块企业的重要美国客户；中国厂商在高速800G、1.6T光模块方面的规模、价格以及交付能力很突出。要是FCC要求在短时间内彻底切换供应商, 那么这些在AI集群扩建速度、供应保障以及成本方面都会受到影响。

市场研究表明, 中际旭创与新易盛于英伟达新添的800G模块订单里, 供应所占的份额相当之高, 并且AI集群对于高速光互连的需求正以飞快的速度在增长。所以, 要是政策径直切断中国模块, 那么英伟达以及服务器ODM/OEM, 将会面临供应链重新认证以及交付方面的风险。

哪怕是, 身为中国光模块厂商最为直接的美国竞争对手, 也并非绝对完全支持那项禁令。一旦禁掉中际旭创、新易盛, 的确有可能为它们让出市场份额。然而, 中国模块内部大量采用美国DSP、EML/CW laser等高价值器件, 故而中国模块厂商还是美国上游公司的客户。更为关键的是眼下光器件供应本就吃紧, 、等正忙着扩大生产规模。就算它们支持长期供应链本土化, 也不见得就期望FCC能一下子把中国方面的供应全给切断。

然而, 处于中美地缘政治呈现紧张态势, 且国家安全方面占据着压倒性优势的情形下, 这些美国公司大概也不易去坚决彻底地反对禁令, 而是会产生这样的诉求, 即要有2—3年的过渡期, 要有可信供应商豁免, 或者是允许中国企业于东南亚或者美国生产的产品能够继续进入市场。